1831: O ano em que o Brasil congelou o próprio litoral

Há quase dois séculos, o Brasil desenha uma linha imaginária na areia e decide que, dali para o mar, a terra não é de quem mora, planta ou constrói — é da União.

A referência não é o mar de hoje, mas o das marés máximas de 1831. Um país que se orgulha de possuir mais de 14 mil km de orla ainda mede a propriedade de seu litoral pelo espelho d’água de uma época em que Dom Pedro I acabara de abdicar.

A origem é colonial. As Ordenações Filipinas, de 1603, reservavam à Coroa as terras junto ao mar para defesa do território. O instituto sobreviveu à Independência, à República e a sete Constituições e foi cristalizado em nosso ordenamento por meio do Decreto-Lei 9.760/1946.

O que nasceu como instrumento de segurança nacional virou, na prática, um tributo disfarçado: o foro (aluguel anual de 0,6% do valor do terreno), o laudêmio (5% a cada alienação) e a taxa de ocupação.

1. No congresso, uma novela de décadas

A discussão não é nova: nasceu com a PEC 39/2011, que propunha extirpar o instituto do rol de bens da União.

Houve ainda tentativa de resolver o assunto por medida provisória — um atalho que abria caminho para a venda e a regularização dessas áreas sem o devido debate democrático; uma forma de privatizar por Medida Provisória aquilo que deveria ser decidido pelo povo e pelo Congresso.

A MP caiu e a Câmara, então, aprovou em dois turnos a PEC, que seguiu para o Senado como PEC 3/2022, a chamada “PEC das Praias”, onde segue paralisada.

Nos 90 dias de vigência da MP foi gerado um imbróglio de cobranças das áreas mais nobres da nossa orla, e a tentativa de privatização de um dos cartões postais mais importantes do Brasil, que é o Parque Nacional de Jericoacoara.

É preciso ser honesto: a ideia de privatizar praias é repudiável e deve ser rejeitada sem hesitação. A praia é bem de uso comum do povo e assim deve permanecer.

Mas há um olhar que a discussão ignora: o das pessoas comuns que moram na orla e, especialmente, as comunidades que há gerações vivem da e na orla — pescadores, marisqueiras, pequenos comerciantes, famílias que constroem a vida e o sustento nessas terras.

Para elas, o problema não é a praia; é a insegurança jurídica. Não são donas do chão onde vivem, não conseguem financiar uma reforma, não têm garantia para empreender.

Extinguir o instituto, com proteção ambiental e acesso público garantido, não é entregar o litoral ao capital — é devolvê-lo a quem o constrói todos os dias.

2. O que a extinção muda na economia

Quem tem aforamento não tem domínio pleno: não pode, com segurança, alienar, hipotecar ou usar o imóvel como lastro de crédito.

A insegurança jurídica encarece o financiamento, trava investimentos e desestimula a regularidade dos comércios.

Com o domínio pleno, o imóvel entra no circuito econômico formal: gera garantia real, atrai capital e amplia a arrecadação municipal, estadual e federal e aumenta a geração de emprego e renda.

O que se perde em foro e laudêmio se ganha, com folga, em segurança, investimento e desenvolvimento local.

3. O paradoxo da demarcação

A União tenta demarcar esses terrenos há mais de oito décadas — e não conclui.

O Plano Nacional de Caracterização reconhece que a maior parte da orla ainda carece de demarcação; estudos apontam que pouco mais de um quarto da costa foi caracterizado.

Pior: a SPU se vale das chamadas linhas presumidas, instituto discricionário que presume a posição da LPM de 1831 sem medição efetiva.

É a insegurança jurídica feita política pública: o cidadão não sabe se seu terreno é da União, e a União não sabe o que possui.

4. O município, refém

Quem deveria ordenar o território não pode gerir nem fiscalizar o que não é seu.

A orla, que deveria ser vetor de desenvolvimento, vira zona de indefinição: o prefeito não arrecada, não planeja, não investe e não fiscaliza.

O patrimônio da União é, na prática, patrimônio de ninguém.

5. A remição já existe. E aqui está o nó da questão

O procedimento de remição do aforamento, que significa a compra da participação da União (17% do aforamento, para obter o domínio pleno), já está previsto na Lei 14.011/2020.

Ou seja: o resultado que a extinção alcançaria já é juridicamente possível — mas por um caminho burocrático, caso a caso, sujeito a laudos, prazos e discricionariedade.

Um labirinto que nos mantém reféns de atos políticos e da boa vontade de quem está no poder.

Se o Estado já admite, exceção por exceção, que o ocupante compre o domínio pleno, por que não generalizar por lei aquilo que a prática já reconhece?

A remição é a prova viva de que a extinção não é um salto no escuro: é a consolidação de um caminho que o próprio governo já abriu — só que pelo atalho da burocracia, em vez da segurança da lei.

6. A quem interessa?

Manter os terrenos de marinha interessa a quem arrecada sem gerir? A quem especula na indefinição? A quem prefere a insegurança ao ordenamento?

Interessa a um Estado que cobra tributo sobre terra que não consegue nem localizar? Interessa como instrumento político de barganha?

As respostas a essas perguntas, me parece, pouco têm a ver com o interesse público.

Extinguir o instituto, com garantias ambientais e de acesso público à praia, não é privatizar o litoral; é devolver ao cidadão, ao município e ao mercado a possibilidade de construir desenvolvimento sobre solo que já é, de fato, ocupado.

O Brasil não precisa de mais uma linha de 1831 para decidir seu futuro. Precisa, enfim, de segurança jurídica para olhar o mar de frente.

Sobre a autora

Fabiana Torquato é advogada, ex-diretora da Terracap e ex-superintendente da Secretaria do Patrimônio da União.

Coordenou a política de regularização fundiária do Distrito Federal, entregou as primeiras escrituras de CDRU do DF e foi consultora na Câmara e no Senado nas leis que popularizaram a regularização fundiária e a venda direta, como a Lei 13.240/15, 13.465/17, 13.813/19 e 14.011/20.