Emendas parlamentares dobram para R$ 47,1 bilhões em 11 anos, revela estudo do Ipea

O montante reservado para emendas parlamentares no Orçamento federal aumentou mais de quatro vezes em 11 anos, passando de R$ 11,3 bilhões em 2014 para R$ 47,1 bilhões em 2025. Reajustado pela inflação, esse crescimento alcança 315%.

As emendas parlamentares são mecanismos que permitem a deputados e senadores direcionar parte dos recursos do orçamento federal para projetos locais, como a compra de ambulâncias, reformas em unidades de saúde ou a pavimentação de vias públicas.

Esse crescimento significativo tem tornado as emendas uma parte essencial dos recursos discricionários da União. Em resposta, o Supremo Tribunal Federal (STF) aumentou a exigência por transparência e detalhamento na origem e aplicação desses recursos.

Nas políticas sociais, o valor das emendas cresceu de R$ 9,2 bilhões para R$ 35 bilhões, um aumento real de 282%. Assim, áreas como saúde, educação e assistência social concentraram aproximadamente 75% do total empenhado pelas emendas em 2025. O empenho indica o compromisso formal do governo em realizar essas despesas.

Essas informações são fruto de uma série de pesquisas conduzidas pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) a pedido do deputado federal Eduardo Bandeira de Mello (PV-RJ).

O ano de 2015 marcou uma mudança significativa, quando o Congresso aprovou uma emenda à Constituição que tornou obrigatória a execução das emendas individuais. Antes dessa alteração, o governo tinha maior liberdade para decidir quais emendas seriam executadas, mas após a mudança, o Executivo passou a ser obrigado a cumprir as indicações feitas por cada parlamentar.

Essa alteração enfraqueceu a influência partidária predominante e fortaleceu a autonomia individual dos parlamentares para garantir recursos para seus destinos indicados, sem depender de negociações políticas entre o governo e os partidos.

Para os pesquisadores, o crescimento das emendas não representa apenas um aumento de recursos nas mãos dos parlamentares, mas uma alteração importante sobre quem decide a alocação dos recursos públicos, fenômeno que classificam como “parlamentarismo orçamentário”.

Na área da saúde, as mudanças são evidentes. A Constituição determina que metade do total das emendas individuais deve ser destinada obrigatoriamente a ações e serviços públicos de saúde. Em termos reais, os gastos federais em saúde financiados por emendas passaram de R$ 5,1 bilhões em 2014 para R$ 24,8 bilhões em 2024.

A participação das emendas nas despesas discricionárias do Ministério da Saúde cresceu de 18,6% para 45,4% no mesmo intervalo, o que significa que quase metade dos recursos que a pasta tinha para distribuir segundo seu planejamento passou a depender diretamente das indicações dos deputados e senadores.

Além disso, a maior parte desses recursos, 91,7% em 2024, destinam-se ao custeio, como manutenção de serviços e compra de insumos. Contudo, a instabilidade dessas emendas, que não garantem continuidade anual, cria dificuldades no planejamento e gera dependência de novas indicações para manter despesas permanentes.

Na educação, as emendas cresceram 315,6% em termos reais entre 2014 e 2024, passando de R$ 375,9 milhões para R$ 1,58 bilhão. Embora correspondam a cerca de 1% do orçamento total do Ministério da Educação, as emendas passaram a financiar mais despesas cotidianas, com os gastos correntes subindo de 9% para 38% no período.

No que se refere às medidas propostas, os pesquisadores sugerem extinguir as chamadas emendas Pix, que permitiam transferências diretas sem convênio ou planos de trabalho pré-aprovados, dificultando o acompanhamento da aplicação dos recursos. Desde 2024, novas exigências foram impostas para aumentar a transparência e a prestação de contas dessas transferências.

Além disso, recomendam que as emendas passem por análise de mérito nas comissões temáticas do Congresso, que são grupos especializados em áreas como saúde, educação e desenvolvimento urbano, para assegurar que financiem políticas nacionais ou setoriais e não demandas individuais.

Essas comissões apresentam emendas coletivamente, mas a falta de transparência persiste quando, durante a execução, os recursos são distribuídos sem identificar os parlamentares responsáveis por cada destinação, o que pode gerar problemas de controle e responsabilização.

Levantamentos indicam que centenas de indicações importantes foram aprovadas por essas comissões sem identificação nominal dos parlamentares que solicitaram os recursos, dificultando o acompanhamento do uso do dinheiro público.